ข้อเสนอแนะแนวทางกำกับดูแลเนื้อหาในบริการโอทีที

"...การที่ปัจจุบันมีกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมการเสนอข้อมูลข่าวสารอยู่หลายฉบับ แต่ในบริการโอทีที ยังไม่มีกฎหมายควบคุมเนื้อหาที่เผยแพร่เป็นการเฉพาะ รวมทั้งมีความไม่ชัดเจนของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบและกลั่นกรองเนื้อหาบนบริการดังกล่าวจึงกลายเป็นช่องโหว่และทำให้เกิดความลักลั่นกันในการกำกับดูแล..."

 ปัจจุบันการให้บริการสื่อแบบหลอมรวม (media convergence) ที่ใช้อินเทอร์เน็ตเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและเนื้อหาไปยังผู้ใช้บริการหรือผู้รับสารในบริบทของบริการโอทีที (Over-The-Top; OTT) ได้รับความนิยมสูงขึ้นเรื่อยๆ ในหลายประเทศทั่วโลกรวมถึงประเทศไทย โดยการให้บริการโอทีทีในลักษณะ การแพร่ภาพและเสียงหรือวีดีทัศน์เข้ามามีบทบาทและผลกระทบอย่างชัดเจนต่ออุตสาหกรรมสื่อที่เกี่ยวข้องรวมทั้งกิจการโทรทัศน์ไทยประมาณปี 2557 ซึ่งเป็นช่วงเวลาเดียวกันกับการเปลี่ยนผ่านกิจการโทรทัศน์ไปสู่ระบบดิจิทัล อย่างไรก็ตาม หากเปรียบเทียบกับประเทศต่างๆที่มีบริการโอทีทีมาก่อนหน้า (รมิดา จรินทิพย์พิทักษ์, 2560: 11) เช่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ญี่ปุ่น หรือเกาหลีใต้ เป็นต้น การให้บริการโอทีทีในประเทศไทยเริ่มต้นขึ้นอย่างช้าๆ ก่อนจะได้รับความนิยมและขยายตัวเพิ่มขึ้นในปัจจุบัน ซึ่งจากข้อมูลสำนักงาน กสทช. ระบุว่า จำนวนผู้ชมโอทีทีทั่วประเทศไทยในปี 2562 มีประมาณ 1.3 ล้านราย และจะเติบโตต่อเนื่องไปถึง 2 ล้านราย ในอีก 5 ปีข้างหน้า ขณะที่จำนวนผู้ชมโอทีทีในตลาดโลกปีเดียวกันจะอยู่ที่ 657.41 ล้านราย และจะเพิ่มขึ้นไปถึง 1 พันล้านรายในปี 2566 (สำนักงาน กสทช., 2562: 1) แต่เมื่อพิจาณาในส่วนของรายได้ของผู้ให้บริการโอทีทีในไทยพบว่า ผู้ให้บริการรายใหญ่ที่สุดคือ YouTube ซึ่งเป็นผู้ให้บริการที่มีรายได้มาจากค่าโฆษณาและรายได้เสริมจากการให้บริการสมาชิกที่ต้องการรับชมวีดีโอในแบบมีค่าใช้จ่าย (Video on Demand) โดยมีสัดส่วนรายได้ร้อยละ 77 เมื่อเทียบกับผู้ให้บริการรายอื่นในกลุ่มเดียวกัน และจากข้อมูลปี 2561 พบว่ามีผู้ใช้งาน YouTube รวมถึง 1,300,000,000 คน มีการ upload วีดีโอขึ้นบน YouTube รวมกว่า 300 ชั่วโมงในทุกๆนาที และมีผู้เข้าชมในแต่ละวันสูงถึงกว่า 30 ล้านคน

โดยภาพรวมการให้บริการโอทีทีของไทยยังคงอยู่ในช่วงของการเริ่มต้น แม้มีผู้ให้บริการรายหลักที่เป็นผู้ครอบครองตลาดคือ YouTube แต่ปัจจุบันมีผู้ให้บริการและรูปแบบเนื้อหาที่ค่อนข้างหลากหลายมากขึ้น ผู้ให้บริการรายใหม่ๆที่เริ่มเข้ามาแย่งชิงส่วนแบ่งตลาดเป็นกลุ่มผู้ให้บริการโอทีทีแบบวิดีโอสตรีมมิ่งอย่าง LINE TV และผู้ให้บริการโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิกซึ่งให้บริการโอทีทีในนาม TrueID หรือผู้ให้บริการโทรคมนาคมอย่าง AIS play ได้รับความนิยมมากขึ้นโดยในปี 2562 ตลาดบริการกลุ่มนี้เติบโตถึง 21.60% โดยจากยอดจำนวนผู้ชม ที่คาดการณ์ในปี 2562 พบว่ามีจำนวน 1.13 ล้านราย และคาดการณ์ว่าจะเพิ่มเป็น 1.30 ล้านรายในปี 2563 (สำนักงาน กสทช., 2562: 7) เนื่องมาจากการจัดหาเนื้อหารายการที่น่าสนใจ หลากหลาย และความมีเสถียรภาพมากขึ้นของอินเทอร์เน็ตทำให้ผู้รับชมพึงพอใจ

การที่บริการโอทีทีเข้ามามีบทบาทและได้รับความนิยมสูงขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งนอกจากส่งผลกระทบต่อการประกอบธุรกิจสื่อวิทยุ โทรทัศน์ และสื่อภาพยนตร์ ซึ่งมีต้นทุนการประกอบการที่สูงกว่ามากทั้งต้นทุนค่าโครงข่าย ค่าอุปกรณ์ และค่าดำเนินการส่งสัญญาณภาพและเสียง รวมทั้งต้นทุนการผลิตรายการที่มีความซับซ้อนและความละเอียดทางเทคนิคสูงกว่าบริการโอทีทีซึ่งนำเนื้อหารายการที่มีการผลิตขึ้นแล้วมาให้บริการใหม่แล้ว ยังส่งผลให้ข้อมูลข่าวสารนานาชนิดสามารถเคลื่อนที่ได้อย่างอิสระจนมีลักษณะเชื่อมโลกเข้าด้วยกัน รวมถึงมีบทบาทต่อชีวิตประจำวันของผู้คนในสังคมหลากหลายด้าน ความกังวลเกี่ยวกับข้อมูลและเนื้อหาที่ปรากฏบนสื่อว่าจะก่อให้เกิดประโยชน์หรือโทษกับสังคมก็มีเพิ่มขึ้นด้วย เพราะสื่อใหม่อย่างโอทีทียังคงลักษณะของความเป็นสื่อสาธารณะซึ่งส่งสารไปยังผู้คนจำนวนมากในขณะที่เทคโนโลยีได้เปิดทางให้ผู้ใช้และผู้ให้บริการมีเสรีภาพในการรับ ผลิต ส่งต่อ และใช้ประโยชน์จากสื่อได้โดยง่ายและเป็นอิสระ ซึ่งหากมีการส่งต่อข้อมูลหรือเนื้อหาที่ไม่เหมาะสม อาจก่อให้เกิดความเสียหายกระทบกระเทือนต่อระบบเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงของรัฐได้

การเผยแพร่เนื้อหาในบริการโอทีทีบางส่วนยังมีความไม่เหมาะสมและขัดต่อกฎหมาย ซึ่งอาจเกิดจากปัจจัยที่ผู้เผยแพร่เนื้อหาไม่มีพื้นฐานวิชาชีพสื่อสารมวลชนอย่างแท้จริงในการคัดกรอง แยกแยะ และรับผิดชอบต่อเนื้อหาที่ส่งออกไป และไม่มีกฎหมายควบคุมบริการโอทีทีเป็นการเฉพาะ หรือมีแต่ยังพัฒนาไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี รวมทั้งไม่มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบและกลั่นกรองเนื้อหาบนบริการดังกล่าวตามกฎหมายที่ชัดเจน ซึ่งรัฐในฐานะผู้กำกับดูแลให้เกิดความสงบเรียบร้อยในประเทศจำเป็นต้องดำเนินการจัดการอย่างใดอย่างหนึ่งผ่านมาตรการทางกฎหมายหรือกำหนดนโยบายให้ทันสมัยและสอดคล้องกับบริบทความเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีและสังคม บทความฉบับนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์ข้อจำกัดทางด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องและแนวทางปฏิบัติในการควบคุมและกำกับการเผยแพร่เนื้อหาที่ไม่เหมาะสมในบริการโอทีทีของหน่วยงานต่างๆ ในปัจจุบัน

การที่ปัจจุบันมีกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมการเสนอข้อมูลข่าวสารอยู่หลายฉบับ แต่ในบริการโอทีที ยังไม่มีกฎหมายควบคุมเนื้อหาที่เผยแพร่เป็นการเฉพาะ รวมทั้งมีความไม่ชัดเจนของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบและกลั่นกรองเนื้อหาบนบริการดังกล่าวจึงกลายเป็นช่องโหว่และทำให้เกิดความลักลั่นกันในการกำกับดูแล ในกรณีการนำพระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องมากที่สุดมาบังคับใช้ยังคงมีข้อจำกัดและให้น้ำหนักไปยังการเอาผิดกับเนื้อหาที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์และความมั่นคงทางการเมืองและสถาบันเป็นหลัก ในกรณีเนื้อหารายการบันเทิงกลุ่มภาพยนตร์ ละครสั้น คลิปวีดีโอ และเพลงต่างๆ ไม่มีการตรวจคัดกรองและกำกับดูแลเท่าที่ควร

เพื่อกำกับดูแลการเผยแพร่เนื้อหาบนบริการโอทีทีให้เหมาะสมและประสิทธิภาพ ผู้ศึกษาจึงมีข้อเสนอแนะ 4 แนวทาง ได้แก่ (1) หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลสื่อแต่ละประเภทต้องร่วมกันพิจารณาทบทวนและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับการกำกับดูแลสื่อในยุคการหลอมรวมเทคโนโลยีโดยเร่งด่วน เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว (2) ควรกำหนดให้ผู้เผยแพร่เนื้อหาในบริการโอทีทีในประเทศไทยมีการแสดงตัวตน เพื่อให้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการเผยแพร่เนื้อหาและผู้บริโภคสื่อ (3) ในระหว่างที่ยังไม่มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายควรให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องมีการบูรณาการบังคับใช้กฎหมายให้มีแนวทางที่ชัดเจน โปร่งใส และเป็นมาตรฐานเดียวกัน (4) ส่งเสริมให้มีการใช้มาตรการอื่นนอกเหนือจากมาตรการทางกฎหมาย เช่น การส่งเสริมองค์ความรู้มาตรฐานจริยธรรมให้กับผู้ที่ผลิตเนื้อหา (UGC) และประชาชนทั่วไป หรือส่งเสริมสนับสนุนการรวมกลุ่มของ ผู้ให้บริการโอทีทีเพื่อให้เกิดการกำกับดูแลและตรวจสอบกันเอง (Self-regulation) ส่งเสริมให้เกิดกลไกการกำกับดูแลร่วมกัน (Co-regulation) ระหว่างผู้ให้บริการโอทีทีและหน่วยงานกำกับดูแล หรือเสริมสร้างองค์ความรู้ให้กับผู้รับสื่อในการช่วยตรวจสอบ เฝ้าระวัง และรายงาน (report) เนื้อหาที่ไม่เหมาะสม